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违规发放津贴补贴行为认定与处理中的几个问题

 

违规发放津补贴或福利问题政策性强,敏感度高。相对于违规公款吃喝、公款旅游、违规配备使用公务用车等更带有个人享乐主义色彩的“四风”问题,违规发放津贴补贴行为似乎是为了集体成员的利益,而具有一定的“合理性”,这也让许多党员领导干部思想上重视不够,导致党的十八大之后,此类问题仍然易发多发。由于近10年来津贴补贴政策的变化较大,此类违纪行为法纪关系复杂,以及涉及违纪主体多样等因素,执纪办案中对于违规发放津贴补贴行为的认定与处理不易把握,本文拟结合查办案件实际,就有关问题作些初步探讨。

一、有关党纪政纪规定梳理分析

近年来,中共中央、国务院加强了对违规发放津贴补贴行为的治理力度,陆续出台了一些相关的纪律惩戒规定。

2010118日,中共中央在19973月开始试行的基础上,发布施行了《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》(以下称《廉政准则》),《廉政准则》第三条第(六)项规定,禁止违反公共财物管理和使用的规定,假公济私、化公为私,不准违反规定用公款购买商业保险,缴纳住房公积金,滥发津贴、补贴、奖金等。2011322日发布施行的《<中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则>实施办法》(以下称《实施办法》)第二十二条规定:“《廉政准则》第三条第六项所称‘违反规定’,是指违反《住房公积金管理条例》(199943日国务院令第262号颁布,2002324日国务院令第350号修订)、《中共中央办公厅、国务院办公厅转发<中央纪委、中央组织部、监察部、财政部、人事部、审计署关于严肃纪律、加强公务员工资管理的通知>的通知》(厅字〔200510号)等有关财务管理的规定。违反规定用公款购买商业保险,缴纳住房公积金,滥发津贴、补贴、奖金的,依照《党纪处分条例》第八十四条的规定处理。”

200971日发布施行的《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》(以下称《廉洁从业规定》)明确要求,国有企业领导人员不得未经履行国有资产出资人职责的机构和人事主管部门批准,决定本级领导人员的薪酬和住房补贴等福利待遇;200866日、200931日先后发布《国有企业领导人员违廉洁自律“七项要求”适用<中国共产党纪律处分条例>若干问题的解释》(以下称《“七项要求”解释》)和《关于国有企业领导人员违廉洁自律“七项要求”政纪处分规定》(以下称《“七项要求”处分规定》);201224日中纪委发布《违反<国有企业领导人员廉洁从业若干规定>行为适用<中国共产党纪律处分条例>的解释》(以下称《廉洁从业规定解释》)。

2011523日颁行的《农村基层干部廉洁履行职责若干规定(试行)》(以下称《廉洁履职规定》)第六条第(六)项规定,不准以办理村务为名,请客送礼、大吃大喝,挥霍浪费集体资金,或者滥发奖金、补贴。对于村级党组织领导班子成员和村民委员会成员违规发放津贴补贴行为,由有关机关、部门依照职责权限给予警示谈话、责令公开检讨、通报批评等处理,应当追究党纪责任的,依照《党纪处分条例》给予相应的党纪处分;村党组织领导班子成员视情节轻重还可给予责令检查、责令辞职、免职等处理,村民委员会成员视情节轻重还可给予取消当选资格等处理或责令辞职,拒不辞职的,依照《村民委员会组织法》予以罢免,并可按规定减发或扣发绩效补贴(工资)、奖金。

20122月,中央纪委出台《违规发放津贴补贴行为适用<中国共产党纪律处分条例>若干问题的解释 》(以下称《解释》)。20136月,监察部等四部委出台《违规发放津贴补贴行为处分规定》(以下称《处分规定》)。这两个文件都对津贴补贴的范围作出了扩张性地界定,即津贴补贴包括国家统一规定的津贴补贴和工作性津贴、生活性补贴、离退休人员补贴、改革性补贴以及奖金、实物、有价证券等,因此,查办案件中的违规发放奖金、违规发放各种表现形式的福利等均属于违规发放津贴补贴行为。

下面我们对上述规定作简要的分析:

1.从效力层级上分析,上述规定有高低之分。党内法规按照效力等级可以分为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等七类,中央纪委、中央部门和省、自治区、直辖市党委可以制定以规则、规定、办法、细则为名称的党内法规。《廉政准则》是中共中央颁布实施的准则类的党内法规,其效力仅次于党章;《廉洁从业规定》和《廉洁履职规定》是由中共中央颁布实施的规定类的党内法规;《实施办法》由中央纪委发布施行;《党纪处分条例》第175条规定,本条例由中央纪律检查委员会负责解释,据此,中央纪委通过规定的程序对《党纪处分条例》的适用所作出的解释是正式的、有效的解释,即有权解释,解释的内容和被解释的条规具有同等的效力,各级党的组织都应遵照执行。所以,《解释》、《廉洁从业规定解释》、《“七项要求”解释》都具有与《党纪处分条例》一样的效力。《处分规定》、《“七项要求”规定》是对《行政监察法》、《行政机关公务员处分条例》的补充和细化,属于部门规章。

2.从适用范围上分析,上述规定既有其自己的侧重点,相互之间也有交叉。《廉政准则》适用于党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关中县(处)级以上党员领导干部及人民团体、事业单位中相当于县(处)级以上党员领导干部,国有和国有控股企业及其分支机构领导人员中的党员、县级直属机关、审判机关、检察机关的科级党员负责人、乡镇(街道)党员负责人、基层站所党员负责人参照执行;《实施办法》制定目的是为了贯彻实施《廉政准则》,正确处理违反《廉政准则》的行为,因此,其适用范围与《廉政准则》一致。《廉洁从业规定》、《廉洁从业规定解释》、《“七项要求”解释》和《“七项要求”处分规定》适用于国有企业领导人员,主要为国有独资企业、国有控股企业(含国有独资金融企业和国有控股金融企业)及其分支机构的领导班子成员。《廉洁履职规定》规范了乡镇领导班子成员、基层站所负责人、村党组织领导班子和村民委员会成员等农村基层干部的履行职责行为。《解释》的适用范围为,各级党的机关、人大机关、行政机关、审判机关、检察机关、民主党派机关,以及参照《中华人民共和国公务员法》管理和经费来源主要由财政拨款的事业单位,违反津贴补贴管理规定的,负有领导责任和直接责任的人员中的共产党员。《处分规定》适用范围为两类:一是行政机关公务员;二是法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中经批准参照《中华人民共和国公务员法》管理的工作人员。

3.基于以上的梳理,在处理违规发放津贴补贴行为选择适用规范性文件时的注意事项。一是对于发生在国有企业的违规发放津贴补贴行为,优先适用《廉洁从业规定》、《廉洁从业规定解释》、《“七项要求”解释》、《“七项要求”处分规定》等特别规定,给予党纪、政纪处分。如,《“七项要求”解释》规定,在国家法律法规规定外,以经济补偿金、企业年金、商业保险等名义将国有资产集体私分给个人的,依照《党纪处分条例》第84条规定“集体私分国有资产行为”处理;违反规定自行决定本级领导人薪酬的,依照《党纪处分条例》第82条规定“其他违反廉洁自律规定行为”处理,违反规定滥发补贴和奖金的,依照《党纪处分条例》第126条规定“其他违反财经纪律行为”处理。《“七项要求”处分规定》对于具备行政监察对象身份的国有企业领导人员违规发入津贴补贴行为给予政纪处分作出了规定,如非此范围之内的企业人员,则不适用此规定。二是关于《实施办法》第二十二条第二款与《解释》不一致的选择适用问题。根据《实施办法》第二十二条第二款规定,违反规定用公款购买商业保险,缴纳住房公积金,滥发津贴、补贴、奖金的,依照《党纪处分条例》第八十四条规定以“私分国有资产违纪行为”处理,没有区分公款的性质和具体违规的行为方式。《解释》按照违规发放津贴补贴的资金来源、违规行为方式等不同情况,相应适用《党纪处分条例》的不同条款处理。《实施办法》和《解释》均由中央纪委通过规定的程序制定实施,具有同等的效力。从内容上看,《解释》是针对违规发放津贴补贴行为的特殊规定,《实施办法》是一般规定;从施行时间看,《实施办法》在前,《解释》在后。参照《立法法》第八十三条规定:“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章,特别规定与一般规定不一致的,适用特别规定;新的规定与旧的规定不一致的,适用新的规定。”对于违规发放津贴补贴案件责任人员给予党纪处分两者依据不一致时就应选择适用《解释》的相关规定。三是《解释》与《处分规定》都有其明确具体的适用范围,对超出该范围的违规发放津贴补贴行为责任人就不能引用这两个规定给予党纪政纪处分。但是,《解释》关于各种违规发放津贴补贴行为适用《党纪处分条例》的阐述和说明,对于其他违规对象的类似行为需要给予党纪处分时也具有指引、参考意义,只是处理时应径直引用《党纪处分条例》的相关条款。因此,下面我们主要围绕《解释》和《处分规定》所列举的各种违规发放津贴补贴行为的认定和处理进行探讨。

二、违规发放津贴补贴行为的追责范围问题

追责范围问题,即要明确哪些行为人作为追究责任的对象。发放津贴补贴是一个单位内部的行政管理事项,它只可能以单位的名义作出。因此,违规发放津贴补贴行为总是以单位违纪的形式表现出来,其实质是该单位的相关责任主体滥用职权,违反了党和政府关于津贴补贴管理的有关规定,并使公共财产遭受损失的行为,所以,应追究有关责任人员的责任。《党纪处分条例》第38条规定,对于失职、渎职行为,应区分直接责任者、主要领导责任者和重要领导责任者追究责任。根据这条规定的精神,《解释》第2条和《处分规定》第3条都明确规定,有违规发放津贴补贴行为的单位,其负有责任的领导人员和直接责任人员,以及有违规发放津贴补贴行为的个人,应当承担纪律责任。

1.区分直接责任人员与间接责任人员。直接责任人员,是指其行为对损失结果的发生起决定性作用的人员,其滥用职权行为与损失结果的发生之间具有直接的因果关系。直接责任人员中既包括直接决定者,也包括直接执行者。在重大损失结果的发生有多个直接责任人员的情况下,还要分清主要直接责任人员与次要直接责任人员。间接责任人员,是指行为人的行为与损失结果之间虽有联系,但无内在、必然联系的因果关系。对间接责任人员原则上不追究违纪责任。违规发放津贴补贴行为涉及决策层面的领导人员与执行层面的具体工作人员,在一般情况下,有两种表现形式:一是领导人员直接作出违反规定决策,具体实施人员执行;二是具体工作人员建议,领导人员同意,再由具体实施人员执行。这两种形式,对于违反规定发放津贴补贴行为发生起决定性作用的都是领导人员的决策行为,因此,相关的领导人员都是直接责任者。具体工作人员承担责任的场合主要是:一是提出了违反规定发放津贴补贴的建议或主张,并获得批准执行的;二是明知领导决策发放津贴补贴行为违反规定,但不提出不同意见,仍然执行的。这两种情况下具体工作人员亦都是直接责任者,只是前者责任更重。如果具体工作人员提出反对意见,但未被采纳的,不负责任。

2.区分决策环节是集体研究决定与个人决定。违规发放津贴补贴行为,如果是主要领导个人作出错误决定的,主要领导个人应负直接责任。如果错误决定是经集体研究作出,在这种情况下,主持集体研究并拍板决定的人员负直接责任,参加集体研究的赞同错误决定的所有人员都应承担重要领导责任,但属于直接主管和负有监督责任人员责任相对较重。

三、一般违规发放津贴补贴行为的认定与处理

所有违规发放津贴补贴行为都围绕资金展开。仿照刑法理论中“法益”的概念,我们可以对违规发放津贴补贴行为进行类型化。如果用于违规发放津贴补贴的资金来源于单位合规拥有的自有资金,此类行为则仅违反了关于津贴补贴发放项目、标准、范围、方式等方面的规定,我们可以将其界定为一般违规发放津贴补贴行为,《解释》第3条、《处分规定》第4条所列举的情形即为一般违规发放津贴补贴行为;如果用于违规发放津贴补贴的资金本身也是单位违规取得的,如“小金库”资金、骗取的财政资金等,此类行为则首先违反了相关资金管理方面的规定,也可能同时违反关于津贴补贴发放项目、标准、范围、方式等方面的规定,我们可以将其界定为特殊的违规发放津贴补贴行为,《解释》第45678条,《处分规定》第5678910条所规定的六种违规发放津贴补贴行为即可归于此类型。

根据公务员法的规定,公务员实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度,公务员工资包括基本工资、津贴、补贴和奖金,任何机关不得违反国家规定自行更改公务员工资、福利、保险政策,擅自提高或降低公务员的工资、福利、保险待遇。从20056月开始,中央办公厅和国务院办公厅布署开展清理规范公务员津贴补贴工作,要求公务员和参照公务员管理的单位实行统一的津贴补贴标准,发放标准按省正式批准的方案执行,不准在国家统一工资政策之外自行新设津贴、补贴、奖金项目,不准自行扩大有关经费费开支范围和提高现有津贴、补贴、奖金和福利,不准以现金、有价证券和实物等形式发放津贴补贴。根据这些要求,结合实际情况,《解释》第3条概括列举了11种一般违规发放津贴补贴的情形,分别是:(1)违反规定自行新设项目或者继续发放已经明令取消的津贴补贴的。目前可以发放的津贴补贴共有统一津贴补贴、国家统一的特殊岗位津贴、改革性补贴、奖励性补贴四类,每一类都有具体的项目和标准。(2)超过规定标准、范围发放津贴补贴的。如特殊岗位津贴,要按实际工作岗位发放,不得普遍发放。(3)违反有关公务员奖励的规定,以各种名义向职工普遍发放各类奖金的。中组部、人事部2008年印发的《公务员奖励规定(试行)》规定,对于公务员受嘉奖、记三等功、二等功、一等功、授予荣誉称号的分别奖励一定金额的现金,除此之外,不得设立本规定之外的其他种类的公务员奖励,不得超出标准发放奖金;其他非专门针对公务员群体的评先表彰,如劳动模范、优秀共产党员、见义勇为先进个人等依照有关规定发放。(4)在实施职务消费和福利待遇货币化改革并发放补贴后,继续开支相关职务消费和福利费用的。如当前改革性补贴已包含通讯、交通、住房、物业管理补贴等项目,财务上就不应再列支相关费用。(5)违反规定发放加班费、值班费和未休年休假补贴的。如当前只有人民警察、法院和检察院工作人员在法定工作日之外可以发放补贴,其他机关公务员即使有加班情况也不能发放加班补贴;未休年休假补贴按照本人当后日工资收入的300%支付,其中包含正常工作期间的工资收入。(6)违规擅自提高标准发放改革性补贴的。中纪发〔200617号等文件规定,改革性补贴等发放标准都应按省正式批准的方案执行,一律不准自行提高标准。(7)超标准缴存住房公积金的。缴存住房公积金需按照统一规定的缴存比例和缴存基数来计算,二者都不能擅自提高和扩大。(8)以有价证券、支付凭证、商业预付卡、实物等形式发放津贴补贴的。中纪发〔200617号通知规定,从200731日起,各单位除了执行新的津贴补贴标准以外,其他现金、实物等各种形式的津贴、补贴、奖金、福利一律停止发放。(9)违反规定使用工会会费、福利费及其他专项经费发放津贴补贴的。如全国总工会《关于加强基层工会经费收支管理的通知》规定,基层工会组织可以用工会经费在国家规定的法定节日向全体会员发放少量的节日慰问品,可以组织会员观看电影、开展春游秋游等集体活动,可以在工会会员生日时送生日蛋糕等慰问品,等等,但实际操作时都应严格遵守按照省级总工会制定的标准。(10)借重大活动筹备或者节日庆祝之机,变相向职工普遍发放现金、有价证券或者与活动无关的实物的。(11)违反规定向关联单位(企业)转移好处,再由关联单位(企业)以各种名目给机关职工发放津贴补贴的。并对其他违规发放津贴补贴的行为方式作出了兜底的规定。这类违规发放津贴补贴行为所使用的资金来源均为合法合规渠道筹集,一般是财政核拨给单位使用的自有资金。对于以上情形,直接适用《党纪处分条例》第126条以“其他违反财经纪律错误”定性处理。

根据《处分规定》第4条规定,有以上行为之一的,给予警告处分;情节较重的,给予记过或者记大过处分;情节严重的,给予降级或者撤职处分。《处分规定》是关于违规发放津贴补贴行为进行政纪处分的单行规定,是对《公务员法》、《行政机关公务员处分条例》有关条款的细化和补充,因此,对于具有公务员身份和参公管理的责任人员违规发放津贴补贴行为给予政纪处分时直接适用。

四、几类特殊的违规发放津贴补贴行为的认定与处理

按照前面对违规发放津贴补贴行为类型化的思路,我们来分析《解释》和《处分规定》中列举的六类特殊的违规发放津贴补贴行为。

1.将执收执罚工作与津贴补贴挂钩,使用行政事业性收费、罚没收入发放津贴补贴的。认定此种行为需注意两点:一是“挂钩”是就执收执罚工作整体而言的。从1999年开始,我国对行政事业性收费和罚没收入实行比较完善的、严格的“收支两条线管理”,对各项政府非税收入(含经营性收入),要按照国家有关规定上缴国库或财政专户,由财政部门统收统支,统筹安排。如果单位(包括财政部门)将执收执罚工作与应当发放的津贴补贴挂钩,能收到钱即发放津贴补贴,否则,就不能享受津贴补贴政策。二是这里的津贴补贴依规是应当发放的。如果只是以津贴补贴的名义,实际不属于应当发放的范围的,则应按私分国有资产性质定性。这是《处分规定》增加的一种违规发放津贴补贴行为,有此种行为的,给予记大过处分;情节严重的,给予降级或者撤职处分。如需给予党纪处分的,应依据《纪律处分条例》第113条“隐瞒、截留、坐支国家财政收入行为”追究主要责任者和其他直接责任人员的责任。

2.以发放津贴补贴的形式,变相将国有资产集体私分给个人的。认定此种违纪行为应注意三个问题:一是行为对象是国有资产。根据《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》(国资发规〔199368号)第2条规定:“国有资产,系指国家依法取得和认定的,或者国家以各种形式对企业投资和投资收益,国家向行政事业单位拨款等形成的资产。”第7条规定:“国家机关及其所属事业单位占有、使用的资产以及政党、人民团体中由国家拨款等形成的资产,界定为国家资产。”相对于其他公共财产而言,国家资产的特征为虽然单位占有,但其所有权属于国家,单位有责任使其保值、增值,任何处分行为都应经国家资产管理部门批准。因此,财政部门拨付给各种国家机关、事业单位等的公用经费,不属于国有资产。二是行为方式为集体私分给个人。集体私分给个人,是指以单位的名义,将国有资产分配给本单位全部职工或绝大多数职工。单位名义,是指由单位领导班子集体决策或者由单位负责人决定并由直接责任人员经手实施,公开或半公开地以单位分红、单位发奖金、节日慰问等名义进行的活动。私分不一定表现为直接将现金分给职工,只要是将国有资产的权属改变,置于职工个人的实际所有,均可构成私分。三是以发放津贴补贴的形式,包括奖金、福利等。只是以津贴补贴的形式,但依规定衡量,并无津贴补贴的内容。如果依规定真实地拖欠干部职工的津贴补贴,用国有资产抵付的,则不属于此类行为。《解释》第4条规定,以发放津贴补贴的形式,变相将国有资产集体私分给个人的,对有关责任人员,依照《中国共产党纪律处分条例》第八十四条的规定以私分国有资产错误追究责任。需给予政纪处分的,则依照《处分规定》第6条,给予记大过处分;情节较重的,给予降级或者撤职处分;情节严重的,给予开除处分。

3.违反财政部关于行政事业单位工资津贴补贴有关会计核算的规定核算津贴补贴的。根据辽财库〔2006360号文件规定,津贴补贴通过财政部门集中统一发放,所有单位设立津贴补贴专门科目,用于统一核算本单位发放给在职职工和离退休人员的津贴补贴,其他科目一律不得再核算发放个人津贴补贴。津贴补贴一律以银行卡形式发放,不得发放现金,并依法缴纳个人所行税。核心点就是“专户发放”。对于此种行为,需要给予党纪处分的,依据《纪律处分条例》第125条以“在财务管理活动中违反会计法律、法规”行为追究主要责任者和其他直接责任人员的责任。需要给予政纪处分的,依据《处分规定》第7条给予警告处分;情节较重的,给予记过或者记大过处分;情节严重的,给予降级或者撤职处分。

4.使用“小金库”款项发放津贴补贴的。依据《设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》(中纪发〔200920号,以下称《“小金库”解释》)规定,“小金库”是指违反法律法规及其他有关规定,应列入而求列入符合规定的单位账簿的各项资金(含有价证券)及其形成的资产。《“小金库”解释》第6条规定,使用“小金库”款项提高福利补贴标准或者扩大福利补贴范围、滥发奖金实物或者有其他超标准支出行为的,对有关责任人员,依照《纪律处分条例》第126条“其他违反财经纪律行为”处理;第8条规定,以单位名义将“小金库”财物集体私分给单位职工的,对有关责任人员,依照《纪律处分条例》第84条“私分国有资产行为”追究责任。如果所发放的津贴补贴符合政策规定,则可以依据《“小金库”解释》第3条“有设立小金库行为的”,对有关责任人员,依照《纪律处分条例》第126条“其他违反财经纪律行为”追究责任。需给予政纪处分的,依据《处分规定》第8条给予警告处分;情节较重的,给予记过或者记大过处分;情节严重的,给予降级或者撤职处分。

5.利用职务上的便利或者职务影响,违反规定在其他单位领取津贴补贴的。认定此种违规行为关键在两点:一是正确把握利用职务上的便利或者职务影响。所谓“利用职务上的便利”,是指利用本人职务范围内的权力和地位所形成的便利条件;“利用职务影响”,是指单凭本人职务、地位在社会上的影响,一般不是利用本人的职权对其他单位的直接制约关系。同时,要求客观上没有为他人单位谋取利益的行为。二是所领取的津贴补贴是符合政策规定的。如果只是以津贴补贴的名义,实体上并不具有政策上的依据,则可能涉嫌接受礼金或受贿问题。对此种行为需要给予党纪处分的,依据《解释》第7条的规定,按照《纪律处分条例》第74条“非法占有行为”追究责任。需要给予政纪处分的的,依据《处分规定》第9条给予记过或者记大过处分;情节较重的,给予降级或者撤职处分;情节严重的,给予开除处分。

6.以虚报、冒领等手段骗取财政资金发放津贴补贴的。根据财政部、审计署19871029日印发的《违反财政法规处罚的暂行规定实施细则》第16条的规定,虚报、冒领的表现形式有以下四种:(1)虚报预算支出,骗取财政拨款;(2)虚报产量、销量或者亏损,骗取亏损补贴;(3)虚报人员编制,骗取行政、事业经费;(4)其他骗取国家财政拨款或者补贴的行为。这里发放的津贴补贴,从标准和范围上讲,都是符合政策规定的,并无超标准、超范围问题。依据《解释》第8条规定,对此种行为需要给予党纪处分的,按照《党纪处分条例》第114条“骗取国家财政资金行为”追究责任。需要给予政纪处分的,依据《处分规定》第10条给予记大过处分;情节较重的,给予降级或者撤职处分;情节严重的,给予开除处分。以虚报、冒领等手段骗取财政资金,并以发放津贴补贴的形式合伙私分的,依照前款规定从重处分。

五、审理时需着重把握的问题

1.牵连行为的定性问题。审理违规发放津贴补贴案件时要注意审查两个方面的事实,一是发放津贴补贴项目、标准、范围及方式等情况是否违反规定;二是发放津贴补贴的资金来源情况。如前所述,资金来源合乎规定,只是存在津贴补贴发放违背政策、规定问题,即依照《党纪处分条例》第126条“其他违反财经纪律行为”定性处理;如属于应当发放的津贴补贴,只是所使用的资金违规,则应以相关的管理规定为依据选择适用相应的《党纪处分条例》条款定性处理。但实践中,有许多案件两方面问题都存在,既有超项目、超标准、超范围发放津贴补贴问题,资金来源也不合规,手段行为和目的行为都违反规定,形成牵连关系,根据《党纪处分条例》第26条“基于一个违纪故意或者过失,其行为触犯本条例分则中两个以上(含两个)条款,依照处分较重的条款定性处理”,一般应以资金来源违规性质来处理。如《解释》第8条第二款即按此原则,对于以虚报、冒领等手段骗取财政资金,并以发放津贴补贴的形式合伙私分的,依照《党纪处分条例》第114条“骗取国家财政资金行为”从重处分。

2.党纪政纪处分的适用问题。违规发放津贴补贴行为是典型的违反中央八项规定精神的问题,对于责任人员中的中共党员,如给予党内严重警告或党内警告处分,一般可不再给予政纪处分。如果受到撤销党内职务及以上处分,应根据违纪的性质和情节,给予相应的政纪处分。对于其中有一定职务层次的中共党员和行政监察对象,还应重新明确职务层次、调整工资级别等待遇问题,一般不得确定为领导职务。受到撤销党内职务、留党察看或行政撤职处分的,应当降低一个或一个以上职务层次;受到开除党籍处分的,应当降低二个或二个以上职务层次。

3.涉案财物的处理问题。《解释 》第11条、《处分规定》第13条规定,对违规发放的津贴补贴,应当按有关规定责令整改,并清退收回违规发放的津贴补贴。根据上述规定,审查处理违规发放津贴补贴案件,对于涉案财物的处置,主要包括两个环节:一是责令整改,二是清退收回,以严肃财经纪律,维护收入分配秩序。

4.对主体责任和监督责任的追究问题。十八届中央纪委五次全会明确要求,要把违反中央八项规定精神行为列入纪律审查的重点,作为纪律处分的重要内容,对顶风违纪者所在地区、部门和单位党委、纪委进行问责。《解释》对在查处违规发放津贴补贴问题中,主体责任和监督责任如何进行追究也有明确规定。《解释》第9条规定,在规范津贴补贴工作中不负责任,导致本地区、本部门、本系统和本单位发生严重违规发放津贴补贴行为的,依照《党纪处分条例》第127条“党和国家工作人员失职、渎职行为”和《关于实行党风廉政建设责任制的规定》的相关规定追究主要负责人的责任;第10条规定,不制止、不查处本地区、本部门、本系统和本单位发生的严重违规发放津贴补贴行为的,对有关责任人员,依照《党纪处分条例》第128条“党组织负责人失职、渎职行为”追究责任。需要给予政纪处分的,《处分规定》也作出了相应的规定。因此,在审查处理违规发放津贴补贴案件中,应加大“一案双查”力度,紧盯未能正确履行主体责任和监督责任以及其他领导责任人员,既要追究当事人责任,又要追究主体责任、监督责任及其他领导责任,体现越往后执纪越严、处分越重。(作者系省纪委案件审理室主任)

 


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